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le figure della magistratura onoraria

le diverse figure della magistratura onoraria

Nell’ambito della giurisdizione ordinaria si distinguono i giudici “togati” (che esercitano le funzioni giudiziarie professionalmente, e sono dunque assunti a tempo indeterminato a seguito di concorso pubblico) e i giudici “onorari”.

Come previsto dalla Costituzione (art. 102, comma 3), la partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia trova il suo momento più alto nella composizione delle Corti d’assise e delle Corti d’assise d’appello, i cui collegi sono integrati dai giudici popolari.

La magistratura onoraria rappresenta dunque una parte significativa dell’ordine giudiziario.


La magistratura onoraria nella Costituzione e il ruolo del CSM

La Costituzione disciplina la magistratura non professionale nell’art. 102, che, al secondo comma, stabilisce che cittadini idonei estranei alla magistratura possono essere chiamati a far parte delle sezioni specializzate istituite per determinate materie presso gli organi giudiziari ordinari, e, al terzo comma, riserva alla legge ordinaria la disciplina dei casi e delle forme della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia; l’art. 106, secondo comma, stabilisce a sua volta che la legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli.

Differenti sono le finalità perseguite dal Costituente. Nel caso dei cittadini chiamati a far parte delle sezioni specializzate (come ad esempio gli esperti che compongono il collegio nelle cause agrarie, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 320 del 2 marzo 1963), lo scopo ultimo è quello di affiancare ai magistrati professionali persone in grado di fornire “l’apporto di conoscenze tecniche o di particolari esperienze di vita, quando ciò sia utile ad una migliore applicazione della legge”, e, dunque, di garantire che la decisione sia assunta (anche) sulla base della conoscenza tecnica e di esperienza delle problematiche concernenti un determinato settore professionale; cognizioni che vanno abitualmente oltre quelle di solito possedute dai giudici (in questi termini si è espressa la Corte costituzionale, con la sentenza n. 76 del 1961). In particolare, il contributo che si ritiene necessario è quello derivante da nozioni ed esperienze concrete che orientino l’interpretazione della norma rispetto al caso concreto (ai veda in questi termini la sentenza n. 108 del 1962 della Corte costituzionale).

Parzialmente diverso è il senso dell’art. 106, comma secondo, Cost., in forza del quale, a determinate condizioni e in specifiche materie, lo stesso esercizio delle funzioni giudiziarie può essere affidato direttamente a magistrati non professionali, gli onorari. La finalità, in questo caso, è di fornire un apporto qualitativo e, soprattutto, quantitativo alla definizione dei procedimenti da parte di magistrati non professionali e non stabilmente destinati allo ius dicere.

I magistrati onorari, ai sensi dell’art. 4 r.d. n. 12 del 1941, appartengono all’ordine giudiziario, al pari dei magistrati professionali (c.d. “togati”). Per tale ultima ragione, è necessario che anche ai magistrati onorari siano garantite autonomia, indipendenza interna ed esterna nonché imparzialità nell’esercizio delle funzioni. Ne discende che la competenza per i provvedimenti inerenti tali figure (nomine, trasferimenti, conferme, sanzioni disciplinari) è del Consiglio superiore della magistratura, cui la Costituzione assegna il compito di assicurare il rispetto delle essenziali garanzie dei magistrati.

In questa prospettiva, il Consiglio deve intervenire già dal momento della nomina, che comporta l’inserimento del magistrato onorario nell’ordine giudiziario, e successivamente per tutta la durata del mandato del giudice onorario, adottando tutti i provvedimenti relativi allo status dello stesso, ivi compresi quelli disciplinari (in questo senso anche la Corte costituzionale, in molte pronunce: n. 83 del 1998, n. 49 del 1989, n. 281 del 1989, n. 389 del 1989, n. 71 del 1971, n. 76 del 1961).

Inoltre, trattandosi di incarichi onorari, tali magistrati possono contemporaneamente svolgere altre attività professionali, come ora chiarito dal comma 3 dell’art. 1 del d.lgs. n. 116 del 13 luglio 2017, che, in attuazione della legge delega n. 57 del 28 aprile 2016, ha completamente ridefinito e modellato lo statuto della magistratura onoraria [*]. E’ dunque necessario garantire che l’indipendenza e l’imparzialità non siano minate, o solo offuscate, dallo svolgimento di tali ulteriori attività.

Come per i magistrati togati, anche per gli onorari è previsto il coinvolgimento nel c.d. circuito dell’autogoverno dei Consigli giudiziari, organi “ausiliari” del Consiglio superiore della magistratura che, su numerose materie e provvedimenti di competenza del CSM, esprimono motivati pareri, fornendo elementi fondamentali per il corretto esercizio dei poteri del CSM stesso, poiché tali organi hanno una conoscenza più diretta e ravvicinata del magistrato o dell’ufficio interessato.

Per assicurare un maggiore coinvolgimento della magistratura onoraria, è prevista, in ogni Consiglio giudiziario, una sezione autonoma relativa alla magistratura onoraria, composta anche da rappresentanti elettivi dei magistrati onorari, sezione che si occupa dei diversi provvedimenti inerenti i magistrati onorari. La composizione e le competenze di tale sezione autonoma sono regolate dall’art. 3 del d.lgs. n. 92 del 31 maggio 2016.

In particolare, tali competenze riguardano:

- l’istruttoria delle procedure concorsuali per l’ammissione al tirocinio e la successiva nomina, con formazione di una graduatoria degli idonei;

  • l’organizzazione del tirocinio dei magistrati onorari appena nominati;
  • l’istruttoria e la formulazione di un parere sulla conferma nell’incarico;
  • l’istruttoria e la formulazione di un parere sul procedimento disciplinare;
  • l’espressione di un parere sui provvedimenti organizzativi relativi agli uffici del giudice di pace.

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[*] La citata norma così recita: “l’incarico di magistrato onorario ha natura inderogabilmente temporanea, si svolge in modo da assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali e non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego. Al fine di assicurare tale compatibilità, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno complessivamente superiore a due giorni a settimana. Ai magistrati onorari sono assegnati affari, compiti e attività, da svolgere sia in udienza che fuori udienza, in misura tale da assicurare il rispetto di quanto previsto dal presente comma”.


Le diverse figure di magistrato onorario e le relative competenze

Fino all’emanazione della legge n. 57/2016 e del d.lgs. n. 116/2017 le tipologie di magistrati che svolgono funzioni giudiziarie onorarie sono state:

  • giudice di pace, cui veniva attribuita la competenza nel settore civile e nel settore penale, rispettivamente su cause di ridotto valore ovvero per reati di ridotta gravità;
  • giudice onorario di tribunale (i c.d. g.o.t.), che svolgeva funzioni giudicanti in primo grado nei tribunali ordinari;
  • vice procuratore onorario (i c.d. v.p.o.), che tuttora svolge funzioni requirenti in primo grado presso le Procure della repubblica;
  • esperto del Tribunale per i minorenni, che compone i collegi di tale organo;
  • esperto della sezione di corte d’appello per i minorenni, che compone i collegi della Corte d’appello nei procedimenti minorili; 
  • giudice ausiliario di Corte di appello, che svolge funzioni giudicanti presso le Corti di appello;
  • esperto del Tribunale di sorveglianza, che compone i collegi di tale organo;
  • esperto componente delle sezioni specializzate agrarie presso i tribunali ordinari in primo grado;
  • esperto componente i Tribunali regionali delle acque pubbliche ed esperto componente del Tribunale superiore delle acque pubbliche.

Con l’entrata in vigore della legge delega n. 57/2016 e del d.lgs. n. 116/2017 le figure dei giudici di pace e dei giudici onorari di Tribunale sono stati sostituiti dall’unica figura dei giudici onorari di pace (cd. g.o.p.). Permane, nel settore requirente, la figura dei vice procuratori onorari.


La riforma della magistratura onoraria e le nuove figure/competenze dei g.o.p. e v.p.o.

Il citato decreto legislativo n. 116/2017 realizza uno statuto unico della magistratura onoraria. Più precisamente, l’art. 1 dello schema individua due figure di magistrato onorario, l’una di natura giudicante e l’altra di natura requirente: il giudice onorario di pace ed il vice procuratore onorario. Si supera così la diversificata e frastagliata normativa di settore, e soprattutto la frattura esistente, sul piano delle competenze, dell’inquadramento e del corrispettivo economico percepito, tra tre diversi tipi di magistrati onorari fino ad allora esistenti: da un lato, nel settore della giudicante, il giudice di pace ed i giudici onorari di Tribunale, e dall’altro, nel settore della requirente, i vice procuratori onorari; i primi regolati dalla legge n. 374/1991 e gli altri due dagli articoli 42 ter e seguenti del regio decreto n. 12/1941 e successive modifiche.

Come già scritto, caratteristiche principali della nuova figura di magistrato onorario sono la temporaneità e la non esclusività dell’incarico. Tale opzione di fondo risulta coerente con le norme costituzionali, visto che l’art. 106 della Costituzione stabilisce che “le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso” e distingue chiaramente tra magistrati professionali e magistrati onorari[**].

In attuazione di codesti princìpi, il medesimo comma 3 dell’art. 1 del d.lgs., precisa che, “al fine di assicurare tale compatibilità, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno superiore a due giorni a settimana”. Tale norma, centrale nell’impianto complessivo della riforma, è coerente con i suoi criteri ispiratori e con il perimetro posto dalla legge delega, visto che dall’impianto della stessa emerge con chiarezza la figura di un magistrato onorario che dovrà lavorare a tempo parziale e potrà svolgere simultaneamente altre attività lavorative (cfr. art. 2, comma 13, lettera h nonché comma 4, lettera b).

Anche sul piano retributivo si perviene ad una tendenziale unificazione del trattamento per tutti i magistrati onorari. Mentre fino ad ora i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari sono pagati ad udienza, senza alcun ulteriore incentivo per i provvedimenti emessi, i giudici di pace sono invece pagati essenzialmente a cottimo, con una modesta quota fissa; inoltre il trattamento economico medio complessivo dei giudici di pace è ampiamente superiore a quello goduto dalle altre due categorie di magistrati onorari. Il d.lgs., invece, in attuazione dei criteri direttivi contenuti all’art. 2, comma 13, della legge delega prevede la corresponsione, con cadenza trimestrale, di “un’indennità annuale lorda in misura fissa, pari ad euro 16.140,00, comprensiva degli oneri previdenziali ed assistenziali” (art. 23, comma 2). In aggiunta a tale indennità fissa vi è poi una quota variabile, che “può essere riconosciuta in misura non inferiore al quindici per cento e non superiore al trenta per cento dell’indennità fissa”.

Il sistema è congegnato in maniera tale che il magistrato onorario possa svolgere attività giudiziaria soltanto dopo aver svolto, nell’ufficio giudiziario dove potrà successivamente lavorare, un congruo periodo di tirocinio sotto la direzione di un “magistrato collaboratore, il quale si avvale di magistrati professionali affidatari, da lui designati, ai quali sono assegnati i tirocinanti per la pratica giudiziaria in materia civile e penale” (art. 7, comma 5); accanto all’attività formativa svolta presso gli uffici giudiziari, il tirocinio “consiste altresì nella frequenza obbligatoria e con profitto dei corsi teorico – pratici di durata non inferiore a 30 ore, organizzati dalla Scuola superiore della magistratura” (art. 7, comma 6).

L’ammissione al tirocinio avviene all’esito di apposito bando, nel quale si devono valorizzare i criteri di scelta stabiliti in via generale dalla legge (art. 4). Al tirocinio accede un numero di interessati pari, ove possibile, al numero dei posti individuati aumentato della metà. Dunque non tutti gli ammessi al tirocinio hanno la garanzia, in caso di esito positivo dello stesso, di ricevere l’incarico nell’ufficio. I tirocinanti che sono stati giudicati idonei “possono essere destinati, a domanda, ad altre sedi individuate… e risultate vacanti”.          

Dopo aver ricevuto l’incarico, i giudici onorari di pace devono necessariamente, per almeno un biennio, essere destinati all’ufficio per il processo e svolgere “esclusivamente i compiti e le attività allo stesso inerenti” (art. 9, comma 4). All’interno dell’ufficio per il processo, “il giudice di pace coadiuva il giudice professionale a supporto del quale la struttura organizzativa è assegnata e, sotto la direzione e il coordinamento del giudice professionale, compie anche per i procedimenti nei quali il tribunale giudica in composizione collegiale, tutti gli atti preparatori utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte di quest’ultimo, provvedendo, in particolare, allo studio dei fascicoli, all’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale ed alla predisposizione delle minute dei provvedimenti. Il giudice onorario può assistere alla camera di consiglio” (art. 10, comma 10). Limitatamente al giudizio civile, il giudice professionale può delegare al giudice onorario alcuni incombenti istruttori (ascolto dei testimoni, tentativi di conciliazione) e determinati provvedimenti definitori. Il giudice onorario di pace “svolge le attività delegate attenendosi alle direttive concordate col giudice professionale titolare del procedimento”, avendo però la possibilità, se non ritiene di condividere tali direttive, di rimettere la delega al giudice togato. Parimenti, il giudice professionale, al quale compete “la vigilanza sull’attività svolta dal giudice onorario”, può, “in presenza di giustificati motivi”, disporre “la revoca della delega” conferita (art. 10, comma 15).

Anche nei primi due anni di attività, il giudice onorario di pace, nei soli “casi di assenza o impedimento temporanei del magistrato professionale”, può svolgere “compiti di supplenza, anche nella composizione dei collegi” (art. 13). E’ però escluso che le ragioni di supplenza possano consistere nell’elevato carico di lavoro o nelle significative vacanze nell’organico dei giudici professionali.

Decorsi i primi due anni dall’inserimento nell’ufficio per il processo, le modalità di impiego del giudice onorario di pace sono duplici ed alternative: può rimanere nell’ufficio per il processo, dove può essere anche assegnatario di procedimenti civili e penali e comporre i collegi civili e penali; in alternativa, può esercitare la giurisdizione civile e penale presso l’ufficio del giudice di pace.

Tuttavia, la destinazione dei giudici onorari nei collegi, in attuazione di quanto stabilito dalla legge delega, è sottoposta a presupposti molto stringenti, definiti dalla stessa delega come “tassativi, eccezionali e contingenti” (art. 2, comma 5, lettera b). Sempre in attuazione di un preciso criterio direttivo fissato dalla legge delega, in verità meno stringente sul punto, è sottoposta a rigorosi limiti anche l’assegnazione di procedimenti civili e penali al giudice onorario inserito nell’ufficio per il processo; pur ricorrendo tali presupposti, vi sono comunque numerose materie che non possono essere assegnate al giudice onorario.    

Sul piano organizzativo, competerà al Ministro della Giustizia, sentito il parere del Consiglio superiore della magistratura, determinare, per ciascun circondario, il numero dei giudici onorari di pace addetti all’ufficio per il processo e di quelli invece addetti all’esercizio diretto della giurisdizione. All’interno della ripartizione dell’organico così determinata, sarà il presidente del Tribunale, sulla base dei criteri specifici indicati dall’art. 10, a destinare i giudici onorari all’ufficio per il processo o all’esercizio della giurisdizione.

Venendo ora ai giudici di pace addetti all’esercizio della giurisdizione, le competenze dell’ufficio del giudice di pace saranno, per i procedimenti introdotti per alcuni casi a decorrere dal 31 ottobre 2021 e per altri a decorrere dal 31 ottobre 2025 (art. 32) significativamente aumentate in materia civile.

Passando ora ai vice procuratori onorari, essi hanno, come ora, l’unica possibile collocazione all’interno dell’ufficio della Procura della Repubblica, nel quale sono inseriti dopo lo svolgimento del tirocinio (che avviene con le medesime modalità previste per i giudici onorari di pace). Le loro modalità di utilizzo sono duplici e non alternative tra loro: coadiuvare il magistrato professionale nel neo costituito “ufficio dei vice procuratori onorari”, “provvedendo allo studio dei fascicoli, all’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale ed alla predisposizione delle minute dei provvedimenti”, ovvero svolgere attività delegate di diretto esercizio della giurisdizione. Nel corso del primo anno di attività non possono essere compiute attività delegate, le quali, in seguito, si possono sostanziare non soltanto nella partecipazione alle udienze dibattimentali (nei procedimenti di competenza del giudice di pace e del giudice professionale monocratico) ma anche, per gli stessi procedimenti, nelle richieste di decreti penali di condanna e di archiviazione, nonché nel consenso alle applicazioni di pena su richiesta delle parti. Pure il vice procuratore onorario deve attenersi alle direttive formulate dal procuratore della Repubblica, il quale, anche con l’eventuale ausilio di uno o più magistrati professionali, esercita la vigilanza sui vice procuratori onorari e può revocare, “in presenza di giustificati motivi”, la delega loro conferita.

Sia per i giudici onorari sia per i vice procuratori onorari si prevede un costante aggiornamento professionale, che si sostanzia nella partecipazione obbligatoria tanto alle riunioni periodiche indette dall’ufficio di appartenenza, con la presenza anche dei giudici professionali, quanto nella frequentazione, “con cadenza almeno semestrale”, ai corsi di formazione organizzati, anche a livello decentrato, dalla Scuola superiore della magistratura.

Il d.lgs. è infine munito di una dettagliata normativa transitoria. In proposito, il capo XII di tale norma stabilisce che: a) i magistrati in servizio alla data di entrata in vigore del decreto possono essere confermati per tre successivi quadrienni, dopo la scadenza del primo quadriennio (per un totale di complessivi sedici anni); b) il loro incarico cessa ai sessantotto anni di età, mentre per i magistrati onorari nominati dopo l’entrata in vigore del decreto la cessazione è prevista ai sessantacinque anni di età; c) per il primo quadriennio successivo all’entrata in vigore della legge, i giudici di pace in servizio possono essere assegnati all’ufficio per il processo soltanto a domanda e sono gli unici possibili destinatari dei “procedimenti civili e penali di nuova iscrizione e di competenza dell’ufficio del giudice di pace”; d) sempre per il primo quadriennio, i giudici onorari di tribunale in servizio possono essere assegnati all’ufficio per il processo e, comunque, possono comporre i collegi ed essere assegnatari di autonomi procedimenti, anche in assenza delle stringenti condizioni previste pro futuro dagli artt. 12 e 11 del d.lgs; e) salvo che il Consiglio superiore non riconosca la sussistenza di specifiche condizioni dell’ufficio di appartenenza, nel corso dell’ultimo quadriennio del loro mandato né i giudici onorari di pace né i vice procuratori onorari possono essere titolari di diretta attività giurisdizionale, potendo svolgere soltanto le attività di supporto ai magistrati professionali; f) per il primo quadriennio successivo all’entrata in vigore della delega, i magistrati onorari in servizio continueranno ad essere retribuiti secondo il previgente sistema e, sempre in tale arco temporale, per loro non si applicherà il vincolo dei due giorni a settimana relativo all’impegno professionale da prestare.  

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[**] L’inserimento dei magistrati onorari nella giurisdizione <<non può e non deve incidere sullo “stato” del magistrato tanto da trasformare l’incarico temporaneo in un sostanziale incardinamento in un ufficio; con il rischio dell’emergere di una nuova categoria di magistrati>> (Corte Costituzionale, sentenza n. 103 del 1998; in tema si vedano anche le ordinanze della Corte Costituzionale nn. 479/2000, 272/1999 e 594/1989).


Il giudice ausiliario di Corte di appello

La ragione dell’introduzione di tale figura, dovuta al decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, è rinvenibile nell’utilità di recuperare il contributo di avvocati, docenti universitari, magistrati e avvocati dello Stato collocati a riposo, come magistrati onorari da affiancare ai magistrati togati in servizio allo scopo di definire le cause già mature per la decisione, a fronte di un compenso per ogni procedimento concluso. Tali soggetti possono, quindi, essere nominati giudici ausiliari in corte d’appello, nel numero massimo di seicento, onde definire i procedimenti civili dichiarati prioritari dai programmi per la gestione del contenzioso pendente.

Trattandosi di magistrati inquadrati nell’ordine giudiziario, anche i giudici ausiliari sono nominati con decreto del Ministro della giustizia, previa deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, su proposta formulata dal consiglio giudiziario territorialmente competente.

La nomina a giudice ausiliario ha durata quinquennale e non è prevista la proroga.

Il giudice ausiliario, cui è assegnato lo stato giuridico di magistrato onorario e cui si applica  il regime delle incompatibilità e delle ineleggibilità previsto per i magistrati ordinari, cessa in ogni caso dall'incarico all'atto del compimento del settantasettesimo anno di età e decade dall'ufficio per dimissioni volontarie ovvero quando sopravviene una causa di incompatibilità. In ogni momento il capo dell’ufficio giudiziario può proporre al consiglio giudiziario la revoca del giudice ausiliario che non sia in grado di svolgere diligentemente e proficuamente il proprio incarico, ovvero tenga un comportamento scorretto o negligente. 

I giudici ausiliari ricevono un compenso per l’attività svolta che consiste in un’indennità di euro duecento per ogni sentenza che definisce il processo ovvero per ogni verbale di conciliazione. In ogni caso, le indennità non possono superare l’importo di ventimila euro lordi annui.


L’attività svolta dai magistrati onorari nelle sezioni specializzate

Come già scritto, l’art. 102 Cost., al secondo comma, stabilisce che cittadini idonei estranei alla magistratura possono essere chiamati a far parte delle sezioni specializzate istituite per determinate materie presso gli organi giudiziari ordinari. Come visto, l’apporto di magistrati non professionali è funzionale a garantire che la decisione sia assunta (anche) sulla base di conoscenze che esulano quelle ordinariamente possedute dai giudici

In tale contesto si collocano gli esperti del Tribunale per i minorenni e delle sezioni per i minorenni delle Corti d’Appello, qualificati come esperti dall’art. 50 ord.giud., che affiancano i giudici togati nella composizione dei collegi e apportano in questo particolare settore, connotato dalla particolare delicatezza umana e sociale delle materie trattate, il necessario contributo di saperi extragiuridici. 

Analoga ratio caratterizza la presenza, nei collegi dei Tribunali di sorveglianza, degli esperti privati previsti dalla legge 26 luglio 1975, n. 354.

Sia i componenti privati dei Tribunali per i minorenni, sia quelli dei Tribunali di sorveglianza sono nominati dal Consiglio superiore, competente anche per tutti i provvedimenti relativi allo status di tali soggetti, proprio perché essi partecipano all’amministrazione della giurisdizione.

 Ulteriori componenti onorarie nella giurisdizione sono gli esperti della sezione specializzata agraria, nonché gli esperti del Tribunale regionale e del Tribunale superiore delle acque pubbliche.


I giudici popolari

L’art. 102 Cost., al terzo comma, riserva alla legge ordinaria la disciplina dei casi e delle forme  della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia.

L'attuazione di tale disposizione trova la sua piena concretizzazione nella composizione delle Corti d’assise e delle Corti d’assise d’appello, i cui collegi sono integrati – per singoli processi - dai giudici popolari.

I giudici popolari, disciplinati dalla legge 10 aprile 1951, n. 287, integrano in numero di sei la composizione delle Corti d’assise (la cui competenza è fissata dall’art. 5 c.p.p.) in primo grado e delle Corti d'assise d'appello in secondo grado, componendo così il collegio assieme a da due giudici togati (uno dei quali lo presiede).

Si tratta di un ufficio a carattere obbligatorio riservato a cittadini comuni, non necessariamente dotati di una preparazione giuridica o specialistica particolare, i quali esercitano la loro funzione per il tempo strettamente necessario allo svolgimento del processo.

I giudici popolari sono estratti a sorte da un apposito albo tenuto dal Comune e trasmesso dal Sindaco al Presidente del Tribunale.


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