Funzionamento del CSM

LA POSIZIONE COSTITUZIONALE DELLA MAGISTRATURA ORDINARIA

Indipendenza e autonomia.

- Secondo la Costituzione la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere (art. 104 Cost.).

L'autonomia attiene alla struttura organizzativa.
Essa si realizza nei confronti del potere esecutivo, in quanto l'indipendenza della magistratura sarebbe compromessa se i provvedimenti afferenti la progressione in carriera dei magistrati e, più in generale, lo status fossero attribuiti al potere esecutivo. La Costituzione, invece, ha attribuito ad un organo di governo autonomo l'amministrazione del personale della magistratura (trasferimenti, promozioni, assegnazioni di funzioni e provvedimenti disciplinari) (art. 105 Cost.): il Consiglio superiore della magistratura è quindi il garante dell'indipendenza della magistratura.
L'autonomia si realizza anche nei confronti del potere legislativo, nel senso che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art. 101 Cost.).
L'indipendenza è relativa all'aspetto funzionale dell'attività giurisdizionale. Essa non è riferita all'ordine nel suo complesso - garantito mediante l'autonomia, nei termini suesposti - bensì al giudice nel momento dell'esercizio della giurisdizione.
L'indipendenza deriva e si attua in relazione all'altro principio costituzionale della soggezione del giudice soltanto alla legge, che realizza il rapporto di derivazione della giurisdizione dalla sovranità popolare.
Nel nostro sistema di giustizia i principi dell’indipendenza e della autonomia dei giudici hanno grande importanza. Questa importanza deriva da un’esigenza concettuale e da una esigenza storica. Per quanto attiene la prima, bisogna tener conto del fatto che l’Italia fa parte dei sistemi di civil law. In maniera molto approssimata, si può dire che in questi sistemi la legge – ossia quella che, nel processo, viene in rilievo come regola di giudizio per risolvere il caso – è posta da altri organi dello Stato – per lo più dal Parlamento, talora dal Governo, oggi anche dagli enti territoriali minori – mentre i giudici la applicano. Ciò vuol dire che i giudici partecipano al procedimento di formazione del diritto in maniera soltanto indiretta.
Questa impostazione concettuale ha reso possibile configurare i giudici come titolari di una funzione pubblica da svolgere in forma vincolata. Di qui la convinzione che gli stessi possano essere nominati per concorso, assumere la posizione di impiegati dello Stato e non essere assoggettati ad alcun controllo
sul merito dei loro atti, essendo tale merito preventivamente fissato dalla legge. Di qui ancora la necessità che ai giudici sia garantita indipendenza e autonomia, perché nell’esercizio della loro funzione essi devono non solo essere, ma anche apparire come terzi imparziali. Anzi, terzietà e imparzialità sono assunte come le caratteristiche che consentono di distinguere i giudici dagli altri organismi che esercitano funzioni statali diverse.
In ordine alla seconda ragione, cioè quella storica, bisogna sottolineare che l’attuale assetto del nostro sistema ha preso forma, dopo la seconda guerra mondiale, sulla base della Costituzione repubblicana, la cui ispirazione democratica è in antitesi al precedente regime fascista, sicuramente autoritario.
Per il passato, infatti, c’era stato un abuso, nella gestione della giustizia, ricollegabile a tre fattori: a) limitazioni del diritto di agire in giudizio; b) pressioni ab externo sulla magistratura; c) creazione di giudici speciali.
È ovvio che, nel rifondare lo Stato, la nostra Carta costituzionale, che nel 2008 ha celebrato i suoi primi sessanta anni di vita, ha cercato con particolare attenzione di evitare il ripetersi di tali abusi e deviazioni.

Indipendenza e autonomia sono principi che la Costituzione riconosce anche al pubblico ministero (artt. 107 e 112 Cost.), in particolare laddove viene prevista l'obbligatorietà dell'azione penale.
Proprio l'obbligatorietà dell'azione penale, anzi, concorre a garantire, non solo l'indipendenza del pubblico ministero nell'esercizio della propria funzione, ma anche l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale.
L'autonomia e l'indipendenza del pubblico ministero presentano peraltro caratteri peculiari con riguardo ai rapporti "interni" all'ufficio, dovendosi considerare il carattere unitario di questo e il potere di sovraordinazione che va riconosciuto al capo dell'ufficio nei confronti dei sostituti addetti addetti (cfr. art. 70 r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 e D.Lgs. 23 febbraio 2006, n. 109).

Inamovibilità
I magistrati godono anche della garanzia dell'inamovibilità. L'indipendenza del giudice, infatti, potrebbe essere gravemente compromessa dalla possibilità di dispensa dal servizio o di trasferimento da una sede all'altra.
Ad evitare che ciò si verifichi la Costituzione prevede che la sospensione, la dispensa e il trasferimento del magistrato non possano che essere deliberati dal Consiglio superiore della magistratura o con il loro consenso o per i motivi e con le garanzie di difesa predisposti dalla legge di ordinamento giudiziario.
Di regola, pertanto, il magistrato può essere trasferito in un'altra sede o a svolgere altre funzioni solo con il suo consenso, previa deliberazione del Consiglio superiore della magistratura.
Tale provvedimento è adottato all'esito di una procedura concorsuale fra gli aspiranti che si apre con la pubblicazione delle sedi vacanti e la predisposizione di una graduatoria che tiene conto dell'anzianità, dei motivi di famiglia o di salute e delle attitudini (la disciplina di settore è contenuta in apposita circolare adottata dall'organo di autogoverno: circ. 30 novembre 1993, n. 15098, e succ. modif.).
Tassative sono le ipotesi in cui è eccezionalmente consentito un trasferimento d'ufficio.
In proposito, oltre a quella di prima assegnazione delle funzioni ai magistrati ordinari in tirocinio, vanno segnalate le ipotesi in cui il trasferimento d’ufficio è diretto a soddisfare, d’autorità, l’interesse dell’amministrazione alla copertura di
determinati posti di organico: si pensi, in particolare, agli artt. 3 ss. l. 16 ottobre 1991, n. 321, e succ. modif., in tema di trasferimento d’ufficio nelle sedi vacanti non richieste, come pure all’art. 1 l. 4 maggio 1998, n. 133, relativo alla copertura delle sedi disagiate, leggi entrambe modificate dal recente decreto legge 143 del 2008.
È, altresì, previsto in capo al C.S.M. il potere di trasferimento officioso dei magistrati, oltre che nel caso di soppressione dell’ufficio di appartenenza del magistrato (art.2, comma III, R.D.Lgs.511/46), “quando per qualsiasi causa
indipendente da loro colpa non possono, nella sede occupata, svolgere le proprie funzioni con indipendenza ed imparzialità” (art.2, comma II, R.D.Lgs.511/46); in questo caso la deroga al principio di inamovibilità è giustificata dall’esigenza, ritenuta prevalente, di assicurare ad un magistrato nella sede ove egli svolge le sue funzioni l’esercizio indipendente ed imparziale
della giurisdizione, che sarebbe, invece, pregiudicato dalla permanenza in quella sede.
È importante rilevare che per questo trasferimento officioso rileva la sola situazione oggettiva dell’impedimento all’esercizio delle funzioni in una determinata sede, prescindendo da qualsiasi causa per cui sia ravvisabile una colpa del magistrato.
Il trasferimento viene adottato all’esito di una procedura amministrativa, che, pur originata da rapporti dei dirigenti degli uffici o da esposti dei cittadini, si sviluppa tutta all’interno del C.S.M. e mette capo ad un provvedimento amministrativo che si perfeziona definitivamente con l’assegnazione di una nuova sede al magistrato; avverso tale provvedimento il magistrato potrà far
ricorso alla giustizia amministrativa.
La previsione di questo trasferimento per incompatibilità ambientale incolpevole si differenzia sia dal trasferimento
d’ufficio, quale sanzione disciplinare, prevista dall’art.13, comma 1, D.Lgs.109/2006, sia dalla misura cautelare e provvisoria, prevista dall’art.13, comma 2, D.Lgs.109/2006 all’interno di un procedimento disciplinare a carico del magistrato, quando sussistano gravi elementi di fondatezza dell’azione disciplinare e ricorrano motivi di particolare urgenza.
Nel primo caso la sanzione consegue ad un accertamento di responsabilità colpevole (e, quindi, che riconosce una colpa) in sede disciplinare del magistrato a seguito di un procedimento giurisdizionale a suo carico, che mette capo ad una sentenza della sezione disciplinare del C.S.M., ricorribile alle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione. Nel secondo caso il trasferimento d’ufficio si struttura quale vera e propria misura cautelare all’interno del procedimento disciplinare a carico del magistrato, anticipatoria di una futura condanna; la sua adozione è promossa dal Procuratore generale della Corte di Cassazione e decisa, all’esito di una procedura interinale, con ordinanza dalla sezione disciplinare del C.S.M., ricorribile in Cassazione.

Imparzialità e precostituzione
L’ordinamento costituzionale appresta ulteriori garanzie alla funzione giurisdizionale. In particolare, attraverso la previsione del principio della precostituzione per legge del giudice (art. 25 Cost.) si istituisce, da un lato, una riserva assoluta di legge in materia di competenza del giudice, così vietando anche che la competenza stessa possa essere determinata da fonti secondarie o da atti non legislativi.
Dall’altro, si prescrive che l’individuazione del giudice competente avvenga sulla base di regole precostituite rispetto alla verificazione del fatto da giudicare, così impedendo che il giudice possa essere individuato ex post. Con il principio del giudice naturale precostituito per legge si assicura, nello stesso tempo, l’imparzialità di chi esercita la funzione giurisdizionale.
La Costituzione garantisce la neutralità del giudice con le norme che prevedono: a) il divieto di iniziativa processuale di ufficio (art. 24 comma primo); b) la garanzia del giudice naturale (art. 25 comma primo); c) il divieto di costituire giudici straordinari o speciali (art. 102); d) la soggezione dei giudici alla legge (art. 101 comma secondo). I principi contenuti in queste disposizioni sono stati ulteriormente ribaditi e rafforzati dall’art. 6 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo, che l’Italia ha recepito nel proprio ordinamento con l. 4 agosto 1955 n. 848 e che sono stati alla base della modifica dell’art. 111 Cost. effettuata con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2. È
il caso di esaminarli brevemente.
Il divieto di iniziativa ufficiosa si ricava a contrario dall’art. 24, il quale, invece, esprime nel suo tenore letterale il fondamentale principio secondo il quale non è possibile porre ai cittadini limitazioni od ostacoli alla loro difesa nel processo delle posizioni sostanziali che l’ordinamento abbia loro riconosciute. Infatti, se dal punto di vista positivo il rispetto delle situazioni sostanziali riconosciute ai singoli rende impossibili limitazioni di qualsiasi genere alla loro tutelabilità nel processo, dal punto di vista negativo eguale rispetto impone che soltanto chi si afferma portatore della situazione sostanziale possa decidere se ricorrere o non alla tutela giurisdizionale.
Il Costituente, inoltre, ha avuto piena coscienza che il giudice, per essere percepito come imparziale dalla collettività, non poteva essere scelto dopo la nascita della controversia o dell’affare giudiziario ovvero sulla base di criteri elaborati dopo tale nascita. Sulla base di queste esigenze, il giudice imparziale è colui che è scelto in virtù di criteri oggettivi preesistenti alla nascita del processo, vale a dire il giudice naturale. Ciò, tuttavia, non è sufficiente ad evitare ogni rischio, perché il legislatore ordinario potrebbe eludere il principio con la creazione di giudici ad hoc, ai quali i «criteri oggettivi preesistenti» affiderebbero la competenza su determinate controversie. L’art. 25, comma primo, va, sotto questo profilo, collegato all’art. 102, comma secondo, che pone il divieto di giudici straordinari (la cui istituzione avviene proprio in funzione di determinati processi).
Per quanto riguarda la soggezione del giudice soltanto alla legge, va rilevato che il secondo comma dell’art. 101 consente anch’esso una duplice lettura. Nella sua forma positiva, esso è in funzione dell’esigenza di garantire l’autonomia e l’indipendenza del giudice, che è reso immune dalle pressioni degli altri organi costituzionali e la cui unica soggezione è soltanto nei confronti della legge. Guardata in controluce, questa garanzia si trasforma in un limite, perché se è vero che i giudici sono soggetti soltanto alla legge, è altrettanto vero che non possono oltrepassarla e che nella legge essi devono ricercare e trovare il canone di valutazione precostituito dei singoli casi concreti. A rafforzare ulteriormente questo limite, l’art. 111, comma sesto, stabilisce che i giudici devono espressamente motivare le ragioni delle loro decisioni, così da consentirne il controllo non solo dei destinatari diretti, ma dello stesso popolo nel cui nome la giustizia è amministrata.
A corollario dei citati principi costituzionali è posta la disciplina di ordinamento giudiziario relativa alla formazione delle tabelle degli uffici giudiziari, diretta a disciplinare la destinazione dei singoli magistrati e l’assegnazione degli affari (cfr. artt. 7 ss. r.d. 30 gennaio 1941, n. 12; cfr., altresì, la disciplina di settore introdotta dal C.S.M.: da ultimo, con circolare del C.S.M. sulla formazione delle tabelle degli uffici giudicanti per il triennio 2009/2011, deliberata in data 17 luglio 2008).
Non contraddicono i principi di imparzialità e precostituzione gli istituti dell’applicazione (cfr., in particolare, l’art. 110 r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, nonché la disciplina di dettaglio contenuta nella sopra indicata circolare del C.S.M.) e della supplenza (cfr., in particolare, gli artt. 97, 104, 108 e 109 r.d. n. 12/41, nonché la disciplina di dettaglio contenuta nella sopra indicata circolare del C.S.M.), mediante i quali si mira a sopperire ad eventuali carenze degli uffici giudiziari attraverso l’utilizzo di altri magistrati ordinariamente in servizio presso altri uffici o nello stesso ufficio ma adibiti a diverse funzioni. Sotto questo profilo, anzi, va segnalata la L. 4 maggio 1998, n. 133 che, nell’introdurre misure per il miglioramento del servizio giustizia, ha introdotto le c.d. «tabelle infradistrettuali» degli uffici giudiziari. Dette tabelle non si sostituiscono a quelle ordinariamente previste nei singoli uffici (cfr. art. 7-bis r.d. n. 12/41), ma vi si aggiungono in modo da consentire un più duttile ed esteso utilizzo dei magistrati presso più uffici giudiziari (quelli «accorpati» nell’ambito dello stesso distretto), anche attraverso il ricorso agli istituti, parimenti innovativi, della «coassegnazione» dello stesso magistrato a più uffici giudiziari e della «supplenza infradistrettuale» (cfr. art. 6 l. cit.). Trattasi di istituti fortemente assimilabili a quelli, già menzionati, dell’applicazione e della supplenza, mediante i quali il legislatore mira a costruire un sistema ancora più efficiente per sopperire alle non infrequenti carenze degli organici e/o agli impedimenti dei magistrati titolari, ampliando, quantitativamente e qualitativamente, le possibilità di utilizzo del personale magistratuale presente in organico.
Sempre nella prospettiva di porre rimedio ai disagi organizzativi degli uffici giudiziari conseguenti ad assenze temporanee di magistrati, la legge 13 febbraio 2001, n. 48 ha istituito presso ogni corte di appello la pianta organica dei magistrati distrettuali, da destinare alla sostituzione dei magistrati del distretto nei casi di assenza dall’ufficio. I casi in cui è consentita l’utilizzazione del magistrato distrettuale sono quelli di assenza: a) per aspettativa per malattia o per altra causa; b) per astensione obbligatoria o facoltativa dal lavoro per gravidanza o maternità oppure per le altre ipotesi disciplinate dalla legge 8 marzo 2000, n. 53 (recante norme per il sostegno della maternità e della paternità); c) per tramutamento ad altro ufficio non contestuale all’esecuzione del provvedimento di trasferimento di altro magistrato nel posto lasciato scoperto; d) per sospensione cautelare dal servizio in pendenza di procedimento penale o disciplinare; e) per esonero dalle funzioni giudiziarie in occasione della partecipazione alla commissione esaminatrice del concorso per magistrato ordinario.
La consistenza numerica della pianta organica dei magistrati distrettuali è determinata con decreto del Ministro della Giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura, in relazione alle medie statistiche delle assenze per distretto nel triennio precedente all’entrata in vigore della legge ed è soggetta a revisione biennale sempre in base alle medie statistiche delle assenze del biennio precedente.

Obbligatorietà dell'azione penale
La garanzia di indipendenza del pubblico ministero è assicurata anche attraverso la previsione dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale (art. 112 Cost.). Tale principio va inteso nel senso che, acquisita la notizia di reato, il pubblico ministero è tenuto a svolgere indagini e ha l'obbligo di sottoporre alla valutazione del giudice l'esito delle indagini stesse formulando le relative richieste. Ciò sia nel caso in cui intenda richiedere l'archiviazione, ritenuta l'infondatezza della notizia di reato, sia nel caso in cui ritenga di procedere a carico di un determinato soggetto in ordine ad una specifica ipotesi di reato.
Come si è accennato, l'obbligatorietà dell'azione penale concorre a garantire, non solo l'indipendenza del pubblico ministero nell'esercizio della propria funzione, ma anche l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale.