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“Quale Consiglio per la Giustizia ?”

Discorso di apertura dei lavori del Sen. Nicola Mancino, Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura italiana

          Nel dare avvio ai lavori della Terza Conferenza Europea dei Giudici intendo in primo luogo porgere un cordiale indirizzo di saluto al Segretario Aggiunto del Consiglio d’Europa, al Presidente ed ai componenti del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei, a tutti i rappresentanti delle diverse autorità straniere oggi qui convenuti. Saluto e ringrazio altresì le autorità nazionali intervenute, ed in particolare il Ministro della Giustizia che ha fattivamente cooperato con il Consiglio Superiore per la realizzazione di questa iniziativa.
            La numerosa e così qualificata partecipazione ai lavori della Terza Conferenza Europea dei Giudici è davvero espressione tangibile della attenzione con cui si guarda, da più parti e da diverse prospettive, alla dimensione internazionale del diritto, questione che rappresenta una realtà essenziale per il singolo magistrato e per le magistrature di tutti i Paesi gravitanti nell’area europea.
            La globalizzazione dei mercati, i fenomeni sociali di portata planetaria, quali i flussi migratori e la mondializzazione dell’economia determinano immediate ricadute sulla quotidiana domanda di giustizia, che viene avanzata alle diverse magistrature nazionali dagli utenti di questo sistema che sempre più tende a superare i confini nazionali. Conseguentemente, le diverse magistrature devono fornire risposte adeguate, in tempi ragionevoli e di elevata qualità, così da garantire piena effettività ai diritti soggettivi lesi.
           In questo contesto si collocano i non rinviabili processi di integrazione all’interno di una Europa sempre più estesa, che deve coniugare le differenze con la ricerca di momenti di sintesi alti e coerenti: la costruzione dello spazio europeo di giustizia, libertà e sicurezza rappresenta un obiettivo prioritario e, allo stesso tempo, uno strumento essenziale di quell’integrazione.
           Le convenzioni stipulate, la Carta di Nizza, le iniziative delle istituzioni comunitarie, la giurisprudenza della Corte di Giustizia e della Corte europea dei Diritti dell’Uomo si muovono, non senza difficoltà, nella direzione ora richiamata.
           Le magistrature dell’area europea sono profondamente inserite all’interno di questo processo di costruzione, ne condividono la direzione e si stanno adoperando, da anni, perché i progressi siano concreti e duraturi.
           Si deve allora ricordare, tra le diverse istituzioni che interagiscono sul terreno della creazione di uno spazio giuridico comune, il Consiglio d’Europa, istituito sin dal 1949 e per tale ragione definito la più “antica” organizzazione politica europea. Invero, il piano d’azione del Consiglio d’Europa appare quanto mai giovane e vitale, poiché gli obiettivi dell’Organizzazione sono stati da ultimo individuati nella promozione dei diritti dell’Uomo, dello stato di diritto e della democrazia e nella lotta al terrorismo, al crimine organizzato ed al traffico di esseri umani.
          Il Consiglio Superiore della Magistratura non ha fatto mancare il proprio apporto a tale istituzione, con riferimento alle diverse iniziative che hanno interessato gli organi di autogoverno. In particolare, l’istituzione del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei è stata salutata con favore dal Consiglio Superiore, che infatti ha tempestivamente designato un magistrato italiano quale suo delegato sin dalla costituzione dell’organo, intervenuta nell’anno 2000 per volere del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Il Consiglio Consultivo dei giudici rappresenta un passo concreto per il rafforzamento del potere giudiziario all’interno degli Stati aderenti al Consiglio d’Europa, sotto il profilo dell’indipendenza dagli altri poteri e della crescita di professionalità dei singoli giudici, come pure al fine di incrementare la fiducia dei cittadini europei verso i sistemi giudiziari.
           Il magistrato italiano originariamente designato dal Consiglio superiore della magistratura oggi è presidente del Consiglio consultivo e anche questa evenienza viene in rilievo come riconoscimento dell’impegno e dell’efficacia dell’azione svolta.
           Per quanto concerne il Consiglio superiore della magistratura italiana posso affermare che lo stesso ha assunto tra i propri compiti quello di sostenere ed agevolare un simile percorso, adottando nei propri programmi e nelle proprie attività le soluzioni più coerenti. Lo ha fatto e lo sta facendo all’interno delle competenze che la Costituzione gli affida in termini di rappresentanza e di amministrazione dei magistrati italiani.
          In tale contesto, uno degli ambiti su cui il Consiglio superiore ha esercitato le proprie competenze è quello della formazione europea dei magistrati. Il Consiglio ha introdotto il diritto europeo nella programmazione annuale ed è stato tra i fondatori della Rete europea di formazione giudiziaria (EJTN), nella convinzione che alla creazione di uno spazio giuridico europeo le magistrature debbano sapere concorrere anche dotandosi di momenti di raccordo e di collaborazione.
          Invero, la cooperazione giudiziaria postula il riconoscimento reciproco delle sentenze e degli altri provvedimenti giudiziari ed il riavvicinamento delle legislazioni nazionali. L’avanzamento del contesto europeo della giustizia impone allora un salto di qualità nell’attività di formazione ed aggiornamento dei magistrati, per diffondere una comune cultura della giurisdizione.
           E’ mia opinione – ma non è solo mia - che la formazione dei magistrati rientri nelle prerogative che la Costituzione italiana assegna al Consiglio superiore della magistratura; conseguentemente, ogni ipotesi di riforma, al riguardo, deve tenere conto di tale principio, nel momento in cui si individuano nuove strutture, specificamente deputate all’erogazione di attività formative per il corpo magistratuale. Invero, intercorre un preciso nesso tra indipendenza e formazione dei magistrati, atteso che la cura costante della capacità tecnica e della sensibilità per l’etica professionale rappresentano le condizioni necessarie per garantire un esercizio della giurisdizione in termini di reale autonomia ed indipendenza.
           L’aggiornamento e la formazione sono poi fondamentali per la soluzione di un altro problema, quello relativo alla durata ragionevole dei processi: la capacità di una risposta adeguata ai bisogni di giustizia dipende, infatti, oltre che da ineludibili riforme del processo, anche dalla preparazione teorica e pratica del magistrato.
         La formazione e la diffusione di uno spirito di reciproca fiducia tra magistrature e ordinamenti giudiziari costituisce poi la ragione d’essere della Rete Europea dei Consigli di Giustizia (ENCJ), la cui Carta fu sottoscritta a Roma il 20 maggio del 2004 presso la sede di questo Consiglio superiore. E’ questa una Rete che il Consiglio italiano ha fortemente voluto e contribuito ad istituire, partecipando già alla prima riunione preparatoria tenutasi all’Aja nel novembre del 2003. In questi anni il Consiglio ha ritenuto di impegnarsi con forza e con costanza, impiegando risorse significative per fare vivere la Rete. Ricordo che la prima Presidenza dell’organismo è stata attribuita, per acclamazione, proprio ad un componente del C.S.M. della precedente consiliatura, il Prof. Luigi Berlinguer, presente tra i relatori di questa importante Conferenza.
          Non deve peraltro sottacersi che le istituzioni preposte alla amministrazione delle magistrature nazionali, che della Rete fanno parte, risultano assai diverse tra loro, per storia e caratteristiche.
          Dette considerazioni consentono di lambire il tema centrale del nostro incontro: una riflessione sull’esistenza, la struttura, ed il ruolo di questi organi indipendenti che i diversi ordinamenti nazionali pongono al punto di incrocio tra potere esecutivo e legislativo, a garanzia dell’indipendenza degli organi giurisdizionali.
           In molti paesi dell’Unione Europea l’amministrazione della magistratura fino ad epoca recente era rimessa al Ministro della Giustizia. E’ con l’istituzione di un organo intermedio, di garanzia, preposto all’amministrazione della magistratura, che possiamo individuare genericamente come Consiglio di Giustizia, che si assiste al delinearsi di nuovi modelli di governo del corpo magistratuale e quindi di inediti equilibri tra la magistratura e le autorità politicamente responsabili.
          Come noto, vi sono Paesi ove i Consigli di Giustizia sono dotati di poteri deliberativi circa la nomina, la progressione in carriera, le misure disciplinari riguardanti i magistrati, quali Svezia, Danimarca, Italia e Spagna; alcuni Stati, ove i Consigli di Giustizia hanno unicamente potestà consultiva per la nomina dei magistrati e l’esercizio dell’azione disciplinare; altri, infine, ove sfugge una istituzione intermedia immediatamente assimilabile al Consiglio superiore della Magistratura, nei quali la gestione del corpo magistratuale è attribuita alle autorità governative politicamente responsabili (Germania, Austria e Regno Unito sino al 2005).
          La Costituzione italiana individua il Consiglio superiore della magistratura quale organo unitario, di rilevanza costituzionale, garante dell’autonomia di tutti gli appartenenti all’Ordine giudiziario, siano essi giudici o magistrati del pubblico ministero. Al C.S.M. sono assegnate tutte le deliberazioni incidenti sullo stato dei singoli magistrati: assunzioni, trasferimenti, promozioni, oltre alla competenza in materia di responsabilità disciplinare degli stessi.
            Il C.S.M. è presieduto dal Capo dello Stato. La formazione è composita: la legge prevede che due terzi dei componenti siano magistrati eletti dagli stessi magistrati e che il restante terzo sia composto da professori ordinari di università in materie giuridiche e da avvocati con quindici anni di esercizio nominati dal Parlamento in seduta comune.
          La composizione mista ha il pregio di assicurare la partecipazione all’autogoverno della magistratura di una componente tecnica altamente qualificata, in grado, da un lato, di consentire un’osmosi culturale tra i vari ambiti della comune cultura giuridica, dall’altro, di evitare l’autoreferenzialità dei magistrati.
           Il ruolo spettante al Consiglio superiore, quale presidio dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, è stato svolto, pur nel fisiologico alternarsi delle compagini governative, con grande attenzione all’esigenza di superare le tensioni tra politica e giustizia, al fine di recuperare la serenità e l’equilibrio dei rapporti istituzionali, nel rispetto della libertà del dibattito, tenendo aperte le porte del dialogo, alla ricerca di soluzioni il più possibile condivise sui temi dell’amministrazione della giustizia.
          Nella sua azione, il Consiglio superiore della magistratura ha ben presente che uno dei più gravi problemi della giustizia è quello della durata del processo, perché la mancanza di una sua soluzione indebolisce la fiducia dei cittadini nei magistrati e ci espone a censure in ambito europeo.
          In questo campo il Consiglio si è attivato nella individuazione di possibili indicatori di efficienza; nella razionale raccolta dei dati relativi all’attività svolta dagli uffici giudiziari; nella distribuzione delle risorse; nella promozione della professionalità; nelle modifiche di circolari, anche recentemente approvate, così da snellire le procedure consiliari. Particolare attenzione, al fine del recupero di efficienza, è stata poi dedicata alla riforma recentemente approvata, nella materia della individuazione delle rispettive competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi, all’interno degli uffici giudiziari. Sono infatti i dirigenti degli uffici giudiziari i primi protagonisti dell’azione volta al recupero di efficienza degli uffici.
          Un cenno merita poi la materia del trasferimento d’ufficio ai sensi dell’art. 2 della legge sulle guarentigie.
           Esso rappresentava l’unico strumento a disposizione del Consiglio superiore della magistratura per intervenire in situazioni delicate in cui è in gioco la credibilità della funzione giudiziaria, nel rispetto della garanzia dell’inamovibilità, stabilita dall’art. 107 della Costituzione. Con le riforme introdotte nell’anno 2006 il nuovo testo dell’art. 2 della legge delle guarentigie mantiene la competenza amministrativa del C.S.M. solo per i casi in cui il trasferimento d’ufficio del magistrato sia dovuto a causa indipendente da sua colpa e sia tale da determinare l’impossibilità che egli svolga le proprie funzioni con piena indipendenza ed imparzialità.
           Con risoluzione del 19 luglio 2006 il C.S.M. ha conseguentemente rimodulato gli ambiti funzionali del proprio intervento in materia, chiarendo che il presupposto del trasferimento d’ufficio ai sensi del nuovo art. 2 legge guarentigie ricorre quando la situazione comportante l’impossibilità di svolgere le funzioni giudiziarie con piena indipendenza ed imparzialità non risulti sussumibile in alcuna fattispecie disciplinare e non sia riconducibile a comportamenti colpevoli del magistrato.
           Ebbene, l’esperienza del primo periodo di applicazione della nuova normativa, ha dimostrato che il ridimensionamento dei poteri consiliari in materia ha di fatto privato l’Organo di autogoverno di strumenti incisivi di intervento proprio nelle situazioni più delicate, caratterizzate dalla compresenza di comportamenti di diversa rilevanza, il cui permanere mina la credibilità della giurisdizione. Osservo poi che a tale carenza non pongono sufficiente rimedio le nuove disposizioni relative alle misure cautelari adottabili in sede di procedimento disciplinare, stante la diversità dei relativi presupposti. Il buon funzionamento degli uffici non postula necessariamente, in difetto, il ricorso ad azioni disciplinari.
         Nel procedere verso la conclusione del mio intervento, rilevo che nell’ambito dei Paesi aderenti al Consiglio d’Europa si registra, nella materia del governo della magistratura, una certa variabilità di scelte, nel quadro di un progetto culturale che appare comune. Invero, prescindendo da tratti specifici differenziali, sembra profilarsi la ricorrenza di un “modello europeo” di Consiglio di Giustizia, fondato su autorità amministrative indipendenti di rango costituzionale, poste a tutela dell’indipendenza e della autonomia della magistratura, che rappresenta un elemento non trascurabile delle tradizioni costituzionali comuni europee.
         I caratteri problematici del modello europeo si colgono peraltro: nella composizione dell’organo, a base elettiva, comprendente sia magistrati che giuristi non magistrati, sovente in misura variabile; nell’ordine delle competenze, che concernono alternativamente le nomine dei magistrati, la progressione in carriera e la responsabilità disciplinare; nella variabilità dei poteri, ora meramente consultivi, ora direttamente deliberativi (prevalente la formula dei pareri, con diverso livello di vincolatività).
            Conclusivamente osservo che il “modello europeo di Consiglio di Giustizia” richiede un ulteriore sforzo di definizione, che può utilmente svilupparsi sulla base degli obiettivi posti dall’Organizzazione del Consiglio d’Europa, dati in particolare: dalla necessità di tutelare i diritti dell’uomo e di garantire il primato del diritto; dalla conclusione di accordi su scala continentale, volti ad armonizzare le pratiche sociali e giuridiche degli Stati membri; dal favorire la consapevolezza dell’identità europea, basata su valori condivisi, che trascendano le diversità culturali.
            A tutti gli intervenuti formulo il migliore augurio perché la Terza conferenza europea dei Giudici rappresenti, davvero, un ulteriore passo verso la costruzione di uno spazio comune di giustizia, libertà e sicurezza, per tutti i cittadini d’Europa.
            Vi ringrazio per l’attenzione.